Por Antonio Seco
Consultor independiente del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y del Centro Interamericano de Administraciones Tributarias (CIAT)
01 de agosto de 2021
La gestión financiera pública (GFP) resulta fundamental para lograr la eficiencia y transparencia en el uso de los recursos, a través de la aplicación de sistemas e instrumentos de gestión financiera, programación y control, así como de la consolidación de la información fiscal y presupuestaria. En este contexto, los Sistemas de Información de la Administración Financiera (SIAF) son fundamentales para alcanzar la estabilidad económica y para lograr una mayor eficiencia y transparencia fiscal; sin embargo, en la región, muchos de ellos están entrando en obsolescencia y necesitan modernizarse. Destaca la importancia creciente de disponer de un SIAF completo e integral en su cobertura funcional, que cuente con arquitectura y tecnologías flexibles y modulares y se adapte rápidamente a condiciones nuevas, sin perder eficiencia y eficacia. Además, el SIAF deberá contar con una buena gestión de tecnologías de la información y comunicaciones (TIC), lo que permitirá garantizar la calidad del servicio y la extensión de la vida útil del sistema. Los gobiernos utilizan los SIAF para preparar el presupuesto público y ejecutarlo, apoyando una buena gestión de caja y la generación de la contabilidad gubernamental, además de muchas otras funciones para promover una gestión fiscal eficiente y transparente. La implementación de estos sistemas se realiza a través de proyectos con alcance de reemplazo o renovación, los cuales son muy complejos, tanto en su entorno tecnológico como funcional y de gestión. De las varias herramientas y técnicas de la gestión de proyectos requeridas para llevar a cabo tal iniciativa están la gestión de: riesgos, las comunicaciones y el cambio en las personas, siendo todas estas de vital importancia por los motivos indicados a continuación. Los SIAF son y serán utilizados por TODOS los órganos de la administración pública. Procesos manuales propios serán abandonados y sustituidos por procesos estándares informatizados. En este contexto, el equipo de gestión del proyecto se centra en el cumplimiento de los objetivos estratégicos. Si bien este equipo deba estar formado por representantes de las partes interesadas, no es seguro que estos puedan retransmitir estos impactos de modo conveniente a otros niveles. Esta incertidumbre puede generar ansiedad, confusión y resistencia por parte de las personas en el terreno que pueden no comprender completamente la necesidad de los cambios o cómo adoptarlos: la gestión del cambio es la solución a este difícil problema[1]. También los aspectos de economía política juegan un papel importante para el éxito del sistema y de la GFP, por ejemplo, la coordinación interinstitucional requerida para la implantación y el establecimiento de instancias de coordinación, por lo general bajo la forma de comités de usuarios y de otras partes interesadas. El establecimiento de una Cuenta Única del Tesoro (CUT) también requiere arreglos institucionales importantes entre el gobierno y sus ministerios, el Banco Central y bancos privados. Otro aspecto que cabe considerar son los mecanismos de coordinación interinstitucional. Estas instancias de coordinación al interior del Ministerio de Finanzas —Comités SIAF o Comités de Tecnología de la Información— y con participación de otros ministerios son ámbitos que facilitan la generación de consensos respecto de los objetivos de la reforma o modernización que se pretende implementar. Esta coordinación es muy importante, considerando que es común que los Proyectos SIAF tengan una responsabilidad diluida entre varias direcciones funcionales de línea, además del área de TI, lo que puede generar eventuales problemas de economía política. En este contexto, resulta necesario que una autoridad tome las decisiones (por ejemplo, un viceministro) y que un comité discuta y promueva la construcción de consensos. En nuestra región, se destacan las buenas experiencias de Comités SIAF en Chile y Costa Rica, y las recientes instancias de coordinación en Honduras, Uruguay, Perú y México. En el caso de Chile, para crear el Sistema para la Gestión Financiera del Estado (SIGFE), se estableció un Comité Directivo constituido por autoridades de la Dirección de Presupuestos (DIPRES) y la Contraloría General de la Republica. En el Comité se aprobaron los objetivos del SIAF y sus principales definiciones funcionales. Es importante comprender el esfuerzo real de cambio que promueve un proyecto SIAF. Estudios recientes indican que muchos países solamente buscan “que parezca” que reformaron la GFP, adoptando un conjunto de señales de corto plazo que frecuentemente no son sostenibles en el largo plazo, debido a que estas acciones no responden al contexto de cada país, y al final no representan un conjunto realista de soluciones y cambio (Andrews, 2013). Andrews denomina este fenómeno “isomorfismo institucional, sirviéndose del concepto de isomorfismo de las ciencias biológicas, donde algunos animales buscan “parecerse” a otros para protegerse en la naturaleza. Del mismo modo, es común que algunos gobiernos quieran “parecer” haber adoptado mejores prácticas internacionales en GFP para obtener apoyo y credibilidad en el corto plazo. Otro aspecto importante que Andrews identifica en un análisis de más de 100 países, que utiliza evaluaciones independientes de la calidad de la GFP en cada uno, realizadas mediante la metodología de gasto público y rendición de cuentas (PEFA, por sus siglas en inglés, Public Expenditure and Financial Accountability), es que comúnmente las reformas solo se diseñan a nivel central —en los Ministerios de Finanzas— y que muchas veces no se implementan, pues no involucran a los usuarios de las reformas y a los sistemas ubicados en los demás sectores. Otro aspecto a considerar es que durante el desarrollo de un Proyecto SIAF, posiblemente se producirán cambios de funcionarios de gobierno y, en sucesión, en la cadena de mando. Los gestores del proyecto deben estar preparados para reaccionar y para presentar a las nuevas autoridades los objetivos de las modernizaciones en curso en la GFP, así como un mapa de situación de las medidas del proyecto y la forma en que estas acciones podrán ayudarlos a cumplir con el respectivo programa de gobierno. A modo de ejemplo, durante el desarrollo de la primera etapa del Programa de Administración Financiera Integrada (PAFI) de Republica Dominicana, se produjo un cambio gubernamental como resultado de las elecciones presidenciales de 2004. El trabajo informativo y persistente de la dirección del PAFI junto a las nuevas autoridades fortaleció las acciones del Programa, que avanzo y logro implantar el Sistema de Información de la Administración Financiera (SIGEF), además de avanzar con nuevas propuestas. A veces, la presión de que algo funcione lo antes posible suele provocar una corrida precipitada hacia el desarrollo y la implementación de sistemas, sin que primero se articule una visión clara del sistema y el marco general que se pretende apoyar. Subestimar complejidades puede generar fallas o un aumento de los tiempos y de los costos para la entrega de un SIAF. La no participación o la baja participación de las partes interesadas puede dar como resultado un producto que no muestra las necesidades reales, lo cual se reflejara en requerir funcionalidades complementarias no planificadas o la necesidad de rehacer partes del sistema. Si bien la flexibilidad es necesaria durante la implementación del sistema, cuanto mayor sea el consenso conceptual previo —y si se mantiene en el tiempo—, mayores serán las posibilidades de éxito del proyecto. Como se puede observar, el hecho de ser un proyecto que impacta muchas instituciones y disruptivo añade a un SIAF muchos desafíos propios, que la correcta aplicación de técnicas de gestión de proyectos y gestión de cambios pueden ayudar a resolver. La publicación del Banco Interamericano de Desarrollo “GUÍA DE PROYECTOS SIAF” trata de estos y otros aspectos importantes en la implementación de proyectos SIAF y puede ser descargada gratuitamente desde: https://publications.iadb.org/es/guia-de-proyectos-de-sistemas-de-informacion-de-administracion-financiera-siaf-aspectos
[1] Para más información refiérase a: https://www.lucidchart.com/blog/project-change-management
Andrews, M. 2013. The Limits of Institutional Reform in Development:
Changing Rules for Realistic Solutions. Nueva York: Cambridge University Press.
